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积极鼓励引导民营资本参与城市更新

经历几十年的城镇化进程，我国城市发展已从“有没有”转向“好不好”，进入由“量”到“质”的转型期。面对城镇化过程中出现的问题，各地纷纷以城市更新为抓手推动城市结构优化、功能完善和品质提升，推动城市高质量发展。尤其是城市更新行动被写进“十四五”规划后，城市更新驶入快车道。城市更新是一项系统性工程，具有资金需求大、涉及利益主体多、开发周期和收益回报不确定等特点，对实施主体的投融资能力要求高。推进城市更新项目的科学分类，构建可行的收益回报机制，选择匹配的投融资模式，是城市更新项目顺利实施的关键。积极吸引社会资本尤其是民营企业参与城市更新，不仅是促进城市内涵式增长的战略选择，也是促进城市高质量发展的现实需求。

城市更新行动被写入“十四五”规划后，各地密集发布城市更新行动计划。上海宣布率先成立全国最大城市更新基金；北京、天津、重庆等地提出在土地、金融、审批等方面给予政策支持，以吸引社会资本参与城市更新。2023年3月1日起施行的《北京市城市更新条例》明确提出，鼓励社会资本参与城市更新活动、投资建设运营城市更新项目。各地都在积极摸索民营资本参与城市更新的路径。北京的“劲松模式”是目前老旧小区改造可复制可推广的一个成功案例。该模式的主要特点是将小区公共空间利用经营与物业服务打包，社会资本通过投资改造，获得小区公共空间和设施经营权，提供物业服务和增值服务。近年来，这种模式已在全国数十个城市得到借鉴推广。

虽然有成功案例，但是如何引导更多社会资本参与城市更新，还需要进一步探索。目前，从市场反映情况看，“拆除重建”类项目由于新增开发工程量大、投资收益相对较好而成为社会资本最热衷的投资项目，而“综合整治”类项目，大部分是民生工程，盘活闲置资产的运营收入相对较低，产出远远不足以弥补改造投入，吸引社会资本深度参与难度较大。

与此同时，包括民营资本在内的社会资本参与城市更新还面临政策的局限性和投资退出时效性等方面的障碍。一旦更新项目的投资方式向基金化升级转变，产品资管目标清晰、退出路径明确，民营资本参与城市更新的热情和能量就会得到有效释放。

城市更新项目根据更新程度不同，其投融资模式和资金来源也不同。综合整治类项目的公益性较强，资金需求较低，主要由政府主导进行实施。拆除重建和有机更新类项目的经营及收益性较明显，资金需求较高，一般根据其经营特性采取政府与社会资本联合或纯市场化运营模式。对于经营性较强、规划明确、收益回报机制清晰的项目，宜采用市场化模式引入社会资本主导实施。对于公益性要求高、收益回报机制、规划调整较复杂的项目，宜采用政府与社会资本合作的模式。

一是PPP模式。政府通过公开引入社会资本方，由政府出资方代表和社会资本方成立项目公司，以项目公司作为项目投融资、建设及运营管理实施主体。项目投入资金有赖于股东资本金及外部市场化融资。该种模式适用对象为边界较为清晰，经营需求明确，回报机制较为成熟的项目。

二是地方政府+房地产企业+产权所有者模式。由地方政府负责公共配套设施投入，房地产企业负责项目改造与运营，产权所有者协调配合分享收益。通过三方合作，既能够有效加快项目进度，也能提升项目运营收益。该模式适用对象为盈利能力较好，公共属性及配套要求较强，项目产权较为复杂的项目。

三是城市更新基金。城市更新基金由政府支持，国有企业牵头，联合社会资本设立，适用对象为政府重点推进项目，资金需求量大，收益回报较为明确项目。该模式的优势是能够整合各方优势资源，多元筹集资本金及实施项目融资，加快项目推进。劣势是投资回报收益水平、期限等与城市更新基金资金的匹配性不强，成本较高，退出机制不明确。

四是投资人+EPC。针对城市更新中出现的大量工程建设，由工程建设企业探索提出了投资人+EPC模式。该模式下由政府委托下属国企与工程建设企业共同出资成立合资公司，合资公司负责项目的投资、建设及运营管理。项目收益主要为运营收益及专项补贴。该模式适合成片区域更新开发，通过整体平衡来实现城市更新的顺利实施。该模式的优势是能够引入大型工程建设单位及专业运营商，整合资金优势，实现对大体量城市更新项目的推动实施。劣势是目前满足这样回报机制的片区开发项目较少。

首先，搭建培育城市更新功能性平台。随着中国城市发展方式的转型，城市增长重心从外延扩张为主转向存量更新为主，政府通过实施城市更新推动可持续的高质量发展，需要积极鼓励民营资本参与城市更新行动。发达国家城市更新的历程表明，建立推动公私合作的半公有化机构可以有效协调多元主体的利益关系。例如，美国的经济发展公司、英国的城市发展公司、日本的都市再生机构，这些机构由政府设立、财政注资，独立核算、自主经营，代表政府负责具体城市更新项目的实施，运作灵活。因此，可针对城市更新重点领域，鼓励综合实力强的企业搭建城市更新统筹实施平台，以推动地区更新的实施，强化资产管理运营能力。其次，转变投融资模式理念。城市更新的项目特点要求相关人员必须转变思想观念，从以拆除重建为主的金融支持方式转向未来支持城市有机更新的投融资模式。建议按照项目由高到低的运作风险以及对应的金融支持类型，在“投资—建设—运营”等环节可分别引入股权、债权、证券化等投融资方式，有针对性地满足项目各环节的融资需求，提供全生命周期的项目运作支持，从而提升民营资本的参与积极性。

再次，用好“四笔资金”。基于城市更新“前期投资基金化、中期建设信贷化、后期运营证券化”的投融资特点，探索多渠道相配合的存量更新融资方案，建议充分用好以下“四笔资金”，推动城市更新走深走实。

一是用好企业资金。相比于政府财政补助、发行债券等融资支持方式，城市发展基金一方面具有更强的杠杆效应，在撬动社会资本、为城市更新提供长期资金来源方面作用显著；另一方面，它可以通过补助、贷款等多种形式为城市更新提供融资支持。

二是用好银行资金。鼓励银行等金融机构推出匹配城市更新项目现金流特点的信贷产品；鼓励商业银行加大产品和服务创新力度，对参与企业和项目提供信贷支持。

三是用好社会资金。在现有金融支持方式上，稳妥推进地方政府专项债、企业债支持城市更新，结合基础设施公募REITs试点，创设并发行以经营性房地产为基础资产的不动产投资信托基金、收益权资产支持证券等多元化的新型融资方式，探索更新资产证券化，为前期投资提供退出渠道，创造更多途径便利社会资本参与城市更新项目。

四是用好政府资金。积极探索财政资金支持城市更新的新路径，将现行财政补助资金由“单个项目实施后补助”适度调整为对实施平台注资，再通过企业认缴更新基金份额，实现项目资产包层面一次性审批、分批实缴出资，提高资金杠杆比率，加强财政资金的事前、事中、事后审批监管。（作者：黄卫根系中国电力建设集团有限公司正高级工程师，马世昌系北京建筑大学副教授）